Обсуждаем закон о лоббистской деятельности неправительственных организаций

В Казахстане обсуждается проект Закона Республики Казахстан «О лоббистской деятельности неправительственных организаций». Предлагаем обсудить на нашей странице в ФБ (https://www.facebook.com/panadef/posts/2022138121331898). Текст закона и пояснительной записки в файлах:

Законопроект о лоббизме НПО (НКО) 

Пояснительная записка

ПРОЕКТ

Закон Республики Казахстан «О лоббистской деятельности неправительственных организаций»

Настоящий Закон регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе продвижения интересов некоммерческих неправительственных организаций в органах государственной власти.

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятие, используемые в настоящем Законе

• лоббистская деятельность– деятельность представителей некоммерческих неправительственных организаций (далее – НПО) по установлению контактов с должностными лицами и депутатами Парламента РК с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных НПО (их объединений) на разработку, принятие и реализацию указанными лицами политических и административных решений, нормативных правовых актов.
• лоббист– гражданин Республики Казахстан, осуществляющий лоббистскую деятельность за денежное вознаграждение либо безвозмездно в интересах НПО (их объединений), прошедший государственную регистрацию и имеющий доверенность от клиента с указанными полномочиями, а также сотрудник НПО, в служебные обязанности которого входит осуществление лоббистской деятельности от имени и в интересах этой НПО (их объединений). Лоббистом может быть только физическое лицо.
• клиент– юридическое лицо в форме некоммерческой неправительственной организации, в интересах которой осуществляется лоббистская деятельность. При этом юридическое лицо, штатный работник которого осуществляет лоббистскую деятельность от его имени, является одновременно и клиентом, и работодателем данного работника.
• лоббистский контакт— устное, письменное, электронное или иное сообщение, адресованное от имени клиента должностным лицам и депутатам органов государственной власти в целях оказания влияния на законодательный процесс;
• уполномоченный орган — Министерство по делам религии и развитию гражданского общества Республики Казахстан.

 

Статья 2. Законодательство о лоббистской деятельности

1. Законодательство о лоббистской деятельности основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов.
2. Отношения между лоббистом и клиентом регулируются соглашением сторон, заключенным в соответствии с требованиями гражданского и трудового законодательства.

Статья 3. Цели настоящего Закона

Целями настоящего Закона являются:

• содействие реализации конституционных прав граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей и обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти;
• легализация продвижения интересов НПО в органах государственной власти, предупреждение коррупции в этих органах.

Статья 4. Сфера действия настоящего Закона

1. Настоящий Закон распространяется на лоббистскую деятельность в отношении органов законодательной и исполнительной власти. Осуществление лоббистской деятельности в отношении судебной власти не допускается.
2. Под органами государственной власти понимаются органы власти, указанные в соответствующих главах (разделах) Конституции Республики Казахстан, регламентирующих организацию государственной власти.
3. Не могут считаться лоббистами депутаты Парламента и их помощники, должностные лица органов законодательной, исполнительной и судебной власти, выборные и назначаемые должностные лица административно-территориальных единиц.
4. Настоящий Закон не распространяется на экспертов и консультантов, назначаемых и приглашенных по инициативе государственной власти и органов местного самоуправления для выступления в этом органе, а также подготовки заключения по выносимому на обсуждение вопросу.
5. Запрещается лоббирование проектов законов, регулирующих общественные отношения в сфере:

• конституционных основ организации и деятельность государственных органов, государственной и воинской службы;
• обеспечения обороны и безопасности государства;
• национальной и экономической безопасности;
• судоустройства и судопроизводства;
• обеспечения территориальной целостности и формы государственного устройства Республики Казахстан;
• административно-территориального устройства республики;
• государственного и местного бюджетов на соответствующий финансовый год.

Статья 5. Принципы лоббистской деятельности НПО

Лоббистская деятельность осуществляется на принципах:

• законности;
• обеспечения суверенных интересов Республики Казахстан;
• соблюдения прав и свобод граждан Республики Казахстан;
• гласности, полноты и достоверности информации о лоббистах, их клиентах, о взаимодействии лоббиста с депутатами Парламента Республики Казахстан;
• соответствия лоббируемых проектов законов потребностям общества.

 Статья 6. Государственное регулирование лоббистской деятельности НПО 

1. Правительство Республики Казахстан:

• разрабатывает основные направления государственной политики в области лоббистской деятельности;
• утверждает правила лицензирования лоббистской деятельности;
• принимает нормативные правовые акты в области лоббистской деятельности;
• заслушивает ежегодную информацию уполномоченного органа по практике лоббирования в Республике Казахстан.

2. Уполномоченный орган:

• осуществляет контроль за лоббистской деятельностью и рассмотрением представленных лоббистами отчетов о результатах лоббистской деятельности;
• осуществляет в установленном законом порядке лицензирование лоббистской деятельности;
• представляет ежегодную информацию Правительству Республики Казахстан о практике лоббирования в Республике Казахстан;
• ведет государственный реестр лоббистов;
• осуществляет регистрацию договоров, заключенных лоббистами с его клиентами;
• утверждает форму и порядок предоставления лоббистами отчетов о своей деятельности;
• выдает удостоверение лоббиста;
• утверждает форму удостоверения лоббиста.

 Глава 2. Статус лоббиста НПО

 Статья 7. Права лоббиста

1. Лоббист имеет право на получение в соответствующих государственных органах любой открытой информации, а также всех поправок и предложений по интересующему его законопроекту, иному нормативному акту. Эту информацию лоббист получает в канцеляриях соответствующих органов государственной власти в качестве платной услуги. Тарифы на размножение интересующих лоббистов материалов устанавливаются министерством юстиции. Доходы от данной услуги поступают в бюджет. Отказ в предоставлении открытой информации лоббисту не допускается, за исключением случаев, когда это технически не представляется возможным. Во всех случаях отказа в получении информации он дается в письменной форме.
2. В исключительных случаях и с соблюдением всех необходимых процедур по письменному запросу лоббиста с указанием перечня интересующих его документов органом власти лоббисту может быть предоставлено право ознакомиться с интересующими его документами, не открытыми для общего пользования.
3. Лоббисту гарантируются допуск в органы исполнительной и законодательной власти, их структурные подразделения и департаменты, возможность встреч с соответствующими депутатами и должностными лицами в порядке, установленном указанными органами.
4. Лоббист вправе передавать на рассмотрение в органы государственной власти информационно-аналитические материалы, а также предложения по законопроектам, политическим и административным решениям. Отказ в рассмотрении и принятии представленных материалов не допускается.
5. Лоббист имеет право на обжалование действий должностных лиц органов в судебном порядке. Подсудность определяется по месторасположению органа, действия которого обжалуются.

Порядок предоставления указанных прав лоббистам определяется соответствующими решениями органов государственной власти, принимаемыми во исполнение настоящего Закона и вступающими в силу не позднее одного месяца с момента принятия такого решения.
Статья 8. Обязанности лоббиста

Лоббист обязан:

а) зарегистрироваться в налоговом органе по месту жительства в качестве индивидуального предпринимателя, оказывающего консультационные услуги, либо представить справку, выданную юридическим лицом-работодателем, о нахождении в штате;

б) зарегистрироваться в уполномоченном органе и получить лицензию на право занятия лоббистской деятельностью;

в) получить аккредитацию в том органе, в котором предполагается осуществлять лоббистскую деятельность;

г) в том случае, если клиентом (работодателем) лоббиста является иностранное лицо, в течение пяти дней после того, как соответствующий договор был подписан сторонами, уведомить о нем уполномоченный орган и убедиться в получении данной информации;

д) представить должностному лицу, с которым вступает в лоббистский контакт, информацию о своей регистрации в уполномоченном органе, в том числе дату регистрации и номер лицензии;

е) представлять по итогам деятельности отчеты в установленном порядке.
Глава 3. Регистрация и аккредитация

 Статья 9. Порядок регистрации

Государственная регистрация лоббиста состоит в получении им лицензии на право занятия лоббистской деятельностью.

Для получения лицензии лицо обращается с соответствующим заявлением в уполномоченный орган.

В заявлении о себе указываются следующие сведения: фамилия, имя, отчество, год рождения, паспортные данные, основное место работы (если таковое имеется), образование, домашний адрес и номер телефона либо иной способ связи, законодательный интерес, если таковой уже имеется.

Юридическое лицо (лоббистская фирма) дополнительно представляет нотариально заверенные копии учредительных документов и списки граждан, являющихся сотрудниками, с указанием всех их данных, перечисленных в первом абзаце настоящей статьи. Юридическое лицо несет ответственность за достоверность представленных данных в соответствии с действующим законодательством.

Заявление гражданина рассматривается уполномоченным органом в течение двадцати дней. При отсутствии ограничений лицу выдается в течение пяти дней временная лицензия (бесплатно, сроком действия один месяц), после получения которой лоббист имеет право приступить к лоббистской деятельности. В течение срока действия временной лицензии лоббист обязан зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя в налоговом органе по месту жительства. Регистрация в качестве индивидуального предпринимателя не требуется в том случае, если он является сотрудником юридического лица — работодателя либо лоббистской фирмы.

По истечении срока действия временной лицензии и получения патента на занятие предпринимательской деятельностью гражданин обращается в уполномоченный орган, которое, проверив в течение десяти дней заявленные лоббистом сведения, выдает гражданину постоянную лицензию, действительную в течение трех лет.

Продление лицензии осуществляется уполномоченным органов в том случае, если за тридцать дней до ее истечения лоббист письменно заявил о намерении продолжить занятие лоббистской деятельностью.

В том случае, если лоббист прекращает свою деятельность до истечения срока действия лицензии, он за тридцать дней обязан уведомить об этом уполномоченный орган и представить отчет о своей деятельности.
Статья 10. Иные полномочия уполномоченного органа

Регистрация лоббистов, выдача им лицензий на право занятия лоббистской деятельностью, наблюдение за законностью их деятельности осуществляются уполномоченным органом.

Полномочиями уполномоченного органа являются:

а) разработка формы регистрационных и отчетных документов, необходимых для эффективной реализации положений настоящего Закона;

б) регистрация лоббистов и выдача им лицензий, приостановка действия выданной лицензии на срок до двух месяцев в случае обнаружения несоответствия закону действий лоббиста; лишение лоббиста лицензии в судебном порядке, равно как и лишение права занятия лоббистской деятельностью на срок до пяти лет;

в) хранение оригиналов регистрационных и отчетных документов в течение пяти лет, считая со дня получения каждого регистрационного или отчетного документа;

г) обеспечение доступа всех заинтересованных лиц, в том числе и общественности для ознакомления с регистрационными и отчетными данными лоббистов;

д) ежеквартальные систематизация и анализ информации, содержащейся в регистрационных и отчетных документах, относящихся к данному периоду, с целью составления обобщающего заключения об основных параметрах лоббистской деятельности за указанный срок;

е) оперативное информирование руководителей органов власти об имеющемся законодательном интересе со стороны иностранных лиц, с указанием каких именно. Информация о том, кто является лоббистом указанного иностранного лица, не разглашается;

ж) ведение реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий;

з) ежегодное представление высшим органам законодательной и исполнительной власти отчета о своей деятельности по реализации настоящего Закона и предложений по его совершенствованию, если таковые будут иметь место.

 

Статья 11. Органы по аккредитации лоббистов

Аккредитация лоббистов производится в следующих органах государственной власти:

а) палатах Парламента РК;

б) Правительстве РК.

 

Статья 12. Правомочия органов по аккредитации лоббистов

Аккредитация лоббистов проводится в том органе государственной власти, в котором лоббист предполагает заниматься лоббистской деятельностью.

Порядок аккредитации лоббистов в соответствующих органах власти закрепляется в положении о порядке аккредитации и работы лоббистов, принимаемом каждым органом самостоятельно. Положения об аккредитации принимаются в течение трех месяцев с момента вступления в силу настоящего Закона.

В положении об аккредитации устанавливаются:

а) порядок доступа лоббистов в здания и помещения соответствующего органа законодательной или исполнительной власти;

б) порядок работы лоббистов в структурных подразделениях органа власти, включая порядок установления лоббистских контактов с лицами, являющимися объектом лоббирования;

в) порядок получения открытой информации, копий материалов, указанных в пункте 1 статьи 7 настоящего Закона;

г) порядок информирования аккредитующего органа о своем законодательном интересе;

д) основания отказа в аккредитации.

В обязанности аккредитующих органов входят также:

а) ведение реестра выданных, приостановленных и аннулированных аккредитаций;

б) обращения в уполномоченный орган, судебные органы о применении юридической ответственности к лоббистам — нарушителям правил регистрации, аккредитации, представления отчетов;

в) обращения к правоохранительным органам в случаях обнаружившегося применения лоббистами противозаконных методов представления интересов клиентов.

 

Статья 13. Порядок проведения аккредитации

Аккредитация осуществляется при наличии следующих документов:

а) заявления с просьбой об аккредитации с указанием данных, содержащихся в третьем абзаце статьи 9 настоящего Закона, а также должностных лиц органов государственной власти, являющихся объектом лоббирования (если об этом лоббисту уже известно);

б) лицензии на право занятия лоббистской деятельностью, выданной уполномоченным органом;

в) подписанного лоббистом обязательства соблюдать требования положения об аккредитации.

Отказ в аккредитации может быть обжалован в судебном порядке.

 

Глава 4. Лоббистская деятельность

Статья 14. Методы лоббистской деятельности

Методами лоббистской деятельности признаются:

а) представление должностным лицам органов государственной власти информации, документов, проектов административных и политических решений по вопросам, находящимся в ведении указанных органов;

б) участие по просьбе лоббиста в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур законодательного органа, а также органов исполнительной власти по профилю лоббируемых вопросов с разрешения указанных органов;

в) лоббистские контакты с депутатами и должностными лицами органов государственной власти в целях продвижения интересов своих клиентов;

г) усилия в поддержку установления указанных контактов, выражающиеся в просьбах о встрече, приглашения на различные общественные мероприятия в целях продвижения интереса своего клиента;

д) организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку или против конкретных законопроектов, решений органов государственной власти.

Указанный перечень лоббистских методов не является исчерпывающим, допускается использование других, не запрещенных действующим законодательством методов.

 

Статья 15. Запрещенные методы оказания давления на органы и должностных лиц государственной власти

В соответствии с настоящим Законом запрещаются:

а) организация пропагандистских кампаний, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию должностных лиц органов власти;

б) попытки подкупа, внесения не декларированных финансовых средств в пользу партий и политических движений, членом которых является должностное лицо — объект лоббистской деятельности;

в) внесение средств на избирательные кампании кандидатов в органы законодательной власти;

г) шантаж, распространение искаженной или заведомо ложной информации по существу лоббируемого вопроса.

 

Статья 16. Методы, не являющиеся лоббистскими в соответствии с настоящим Законом и не требующие регистрации в качестве лоббиста

К методам, не являющимся лоббистскими, относятся:

а) выступления и сообщения, которые делаются государственными должностными лицами в пределах их служебной компетенции;

б) публикации в средствах массовой информации, если целью таких сообщений является сбор и распространение информации в пределах их обычной деятельности;

в) доведение до сведения должностных лиц информации о состоянии дел в той или иной области без цели воздействия на законодательный процесс;

г) сообщения в процессе участия в работе совещательных и экспертных органов, созданных по инициативе органов власти;

д) мнения, высказываемые на слушаниях в комитете или комиссии парламента, если на соответствующие слушания имелось приглашение указанных органов.

 

Глава 5. Участие клиентов в лоббистской деятельности

Статья 17. Права клиента

Клиент имеет право на квалифицированное представление лоббистом его интересов в органах государственной власти по общепринятым расценкам либо по взаимной договоренности.

 

Статья 18. Обязанности клиента

Клиент не вмешивается в текущую деятельность лоббиста, осуществляя функции контроля и принятия или непринятия результатов проведенной работы путем составления соответствующего акта.

О понесенных расходах и получателях средств клиент обязан уведомить в письменной форме уполномоченный орган и налоговые органы по месту своей регистрации в течение тридцати дней после их осуществления. Расходы, понесенные на лоббистские цели, относятся на статью бухгалтерского баланса клиента «Себестоимость работ, услуг».

 

Глава 6. Отчетность лоббиста

 

Статья 19. Сведения, указываемые в отчетах уполномоченному органу

В отчетах лоббиста содержатся следующие сведения:

а) о клиентах с указанием их юридических реквизитов;

б) все материальные средства, предоставленные клиентами, в том числе и во временное пользование, на сумму не менее одной минимальной заработной платы;

в) законодательный интерес клиента;

г) произведенные расходы и их получатели;

д) достигнутые результаты;

е) указание на органы, с которыми лоббист вступал в лоббистские контакты.

 

Статья 20. Сроки отчетности

Лоббист обязан не позже, чем через месяц после окончания каждого календарного полугодия, а также после завершения своей деятельности представить в уполномоченный орган отчет о своей деятельности. Отчетность лоббиста перед налоговыми органами регламентируется действующим законодательством о порядке бухгалтерской отчетности.

 

Статья 21. Ответственность за незаконную лоббистскую деятельность

Ответственность за незаконную лоббистскую деятельность наступает в соответствии с законами.

 

Статья 22. Ответственность за нарушение настоящего Закона

Нарушение настоящего Закона, положения об аккредитации и иных законов и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность лоббистов, влечет за собой приостановление действия аккредитации или лицензии на срок до двух месяцев.

Непредставление изменившихся сведений либо сообщение ложных сведений в регистрационных документах ведет к приостановке действия аккредитации или лицензии на срок до двух месяцев.

Сообщение ложных сведений в отчетных документах ведет к аннулированию аккредитации и лицензии. Решение о приостановке аккредитации принимается соответствующим органом власти в установленном положением об аккредитации порядке и может быть обжаловано в суде. Решение об аннулировании лицензии принимается в судебном порядке по иску уполномоченного органа.

Ответственность лоббиста перед клиентом определяется заключаемым между ними договором об оказании лоббистских услуг. Споры между лоббистом и клиентом разрешаются в судебных органах.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к законопроекту

 «О лоббистской деятельности неправительственной организаций»

 

Правовой основой законодательного регулирования деятельности неправительственных некоммерческих организаций в Республике Казахстан, а также права этих организаций на участие в решении государственных проблем является Конституция Республики Казахстан. Согласно ее нормам Казахстан является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Так, ст.1 гласит: «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы».

Граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений (п.1 ст.23 Конституции РК). Граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения с государственные органы и органы местного самоуправления (п.1 ст.33 Конституции РК).

Нормы Конституции РК конкретизируются и раскрываются в законах, устанавливающих правовые основы взаимодействия НПО с государственными органами. Так, согласно ст.40 Закона РК от 16 января 2001 года «О некоммерческих организациях» «государство поощряет формирование и активную деятельность НПО. Им могут быть предоставлены налоговые, таможенные и другие льготы в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Некоммерческие организации, в соответствии с целями своей деятельности, могут сотрудничать с государственными органами, заключая с ними соглашения, и выполнять для них определенные работы».

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений. Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов (ст.4 Закона РК «Об общественных объединениях» от 31 мая 1996 года). Известно, также, что согласно ст.2 этого Закона общественные объединения являются некоммерческими организациями.

В данном Законе, к сожалению, нет норм, посвященных различным формам государственной поддержки общественных объединений, в том числе и НПО. Ничего не сказано в нем также о праве общественных объединений участвовать в выработке решений государственных органов, праве выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в государственные органы и др.

Разрешенными Законом РК от 03.07.2017 г. «О благотворительности» поступлениями для некоммерческих организаций является благотворительная и спонсорская помощь. Благотворители при осуществлении филантропской и (или) спонсорской и (или) меценатской деятельности могут взаимодействовать с государственными органами (п.4 ст.6 данного Закона). Конкретные формы взаимодействия приведены в Законе РК «Об общественных советах» от 02 ноября 2015 года, который определяет правовой статус, порядок формирования и организацию деятельности общественных  советов, направленной на реализацию государственной политики по формированию подотчетного  перед населением государства, обеспечение широкого участия некоммерческих организаций, граждан в принятии решений государственными органами всех уровней.

При формировании состава Общественного совета количество представителей гражданского общества должно составлять не менее двух третей от общего числа его членов (п.7 ст.1 Закона). В целях реализации своих полномочий члены Общественных советов имеют право:

1) доступа в государственные органы, органы местного государственного управления на основании и в порядке, которые установлены законодательством Республики Казахстан;

2) участия в работе иных рабочих органов центральных исполнительных органов, органов местного государственного управления по согласованию с соответствующим государственным органом;

3) обращения в государственные органы, органы местного государственного управления по общественно значимым вопросам в целях осуществления своих полномочий, установленных настоящим Законом (п.1 ст.7 Закона).

Основными задачами взаимодействия правозащитных НПО и государственных органов являются: получение дополнительного источника информации о состоянии защищенности граждан в их правах и свободах; обеспечение принципа открытости и общественного контроля госорганов институтами гражданского общества; правовое просвещение населения, информирование общественности о деятельности госорганов по защите прав и свобод человека и гражданина.

Анализ действующего казахстанского законодательства показывает, что на сегодняшний день все же отсутствуют четкие предписания о принципах  и механизмах взаимодействия госорганов с НПО, тем не менее опыт и наработанная практика взаимодействий объективно требуют восполнения недостатка  в законодательстве.

В связи с этим предлагается начать с разработки и принятия закона, регулирующую лоббистскую деятельность НПО, поскольку институт лоббизма является одним из ключевых элементов политической системы, и обеспечивает эффективность процесса принятия государственных решений и их реализации.

Главная функция данного института – это создание доступного и устойчивого канала коммуникации между гражданами и органами власти, что позволяет различным группам прямо или косвенно влиять на определение политики государства.

Лоббизм, как метод опосредования интересов социальных субъектов, характерен практически для всех сфер общественных отношений, где возникает необходимость представления интересов той или иной общественной группы. Лоббизм есть в сфере экономики, в сфере внешней политики, в сфере общения на местном уровне. Следовательно, лоббистская деятельность – это законный способ воздействия на принятие решений государственными органами, исключительно легальная составляющая политического процесса.

Главная задача лоббистов – это посредническая деятельность между влиятельными заинтересованными группами и государственной властью по продвижению и отстаиванию интересов этих групп с использованием различных технологий.

а)  законодательство о лоббировании, как показывает мировой опыт, является мощным антикоррупционным инструментом в органах государственной власти.

Инициативы о необходимости принятия закона «О лоббизме» в Казахстане появились еще в 1996 году, когда представленный в Мажилис Парламента законопроект был отправлен на доработку. Проект закона преследовал интересы  крупного бизнеса, а не простых граждан. Не секрет, что в круг лоббистов в нашей стране в настоящее время входят крупные финансово-промышленные группы и иностранные инвесторы, работающие в нефтегазовом секторе, поэтому-то большинство последующих законопроектов также преследовали интересы крупного бизнеса и иностранных инвесторов.

В настоящее время роль НПО в качестве субъекта политики —  элемента политической системы общества имеет все возрастающий характер, в связи с чем считаем необходимым обратить особое внимание на их взаимодействие с органами государственной власти в определенном правовом поле.

Для правовой регламентации лоббистской деятельности НПО указанных выше конституционных положений, а также ряда норм действующих законов явно недостаточно, поскольку в них нет конкретных механизмов взаимодействия, форм и методов влияния НПО на принятие государственных решений.

Лоббизм, как политическое явление, обеспечивает репрезентацию интересов большинства «заинтересованных групп», предоставляя им возможность  быть услышанными в органах государственной власти даже небольшими НПО, не обладающими значительными ресурсами и не имеющими других возможностей влиять на власть. С другой стороны, лоббизм обеспечивает органы власти информацией о тех или иных социальных проблемах, предоставляет экспертные оценки по разрабатываемым государственным проектам и оказывает помощь госслужащим и законодателям в процессе принятия общественно необходимых решений.

Характерными признаками лоббирования являются:

а) политический контакт, т.е. непосредственная связь носителей интересов с должностными лицами либо с их близкими, либо направление определенного потока информации в адрес должностных лиц;

б) ограниченность интересов, т.е. с помощью лоббирования осуществляются, как правило, сугубо личные, узкокорпоративные интересы, не соответствующие объективным потребностям государства и общества, и зачастую противоречащие им;

в) закрытый характер отношений – лоббирование исторически развивается в кулуарах, и не всегда есть возможность отследить, кто же действительно стоит за тем или иным решением.

Лоббизм – это естественное явление для любого государства. Там, где есть власть, всегда будут находиться люди, которые захотят ее использовать в личных целях и любыми способами воспользоваться ею. Для того, чтобы власть не была использована во вред интересам общества и государства, институт лоббизма необходимо ввести в жесткие рамки закона. Без законодательного регулирования «лоббизм» может скрыться в тени и стать невидимым для государства, а в некоторых случаях — слиться с коррупцией.

В Казахстане следует разработать Концепцию поэтапного становления института лоббизма на основе таких принципов, как обязательная и добровольная регистрация лоббистов; создание экспертно-совещательных структур с привлечением лоббистов; формирование институтов социального партнерства и др. При создании Концепции следует учитывать, что основной проблемой институционализации лоббизма является не только отсутствие отдельного закона, но и наличие  социальных, политических и экономических предпосылок становления корпоративной системы, в которой недостаточно конкуренции между ее субъектами, а власть проявляет патерналистское отношение к тем или иным группам, наделяя их всевозможными преференциями. И это, в первую очередь, касается неправительственных организаций.

Имеются также  сомнения  в том, что даже, если закон «О лоббизме» и будет принят, то все же останутся следующие неразрешимые проблемы:

а) с принятием закона, предполагающего регистрацию лоббистов, сохранится возможность неформального доступа к представителям власти, чем будут успешно пользоваться «теневые игроки» и первые лица компаний;

б) закон не сможет регулировать лоббистскую деятельность на уровне регионов;

в) лоббисты не будут в полной мере раскрывать информацию о своей профессиональной деятельности;

г) на правоохранительные органы ляжет дополнительная нагрузка по контролю деятельности лоббистов, что на практике окажется невыполнимой задачей.

Нам же представляется, что эти опасения не беспочвенны. Тем не менее, возникающие проблемы следует решать. Так, «теневой лоббизм» искоренить только принятием закона «О лоббизме» невозможно. Нужны годы совместной системной работы самого общества и государства. На уровне регионов также можно регламентировать этим же законом лоббистскую деятельность. В условиях унитарного государства, как Казахстан, это сделать не сложно. Что касается самих лоббистов, безусловно, есть опасения, что они не будут полностью раскрывать информацию о своей деятельности, если в самом законе не будут четко прописаны их права, обязанности и ответственность, вплоть до уголовной. Насчет правоохранительных органов у меня вообще нет сомнений в том, что они с честью справятся с поставленной задачей, поскольку есть понимание, что «теневой лоббизм» не меньшее зло, чем коррупция, и, если его не вывести на законодательный уровень, то масштабы и отрицательные последствия могут быть необратимыми.

В подобном законе в настоящее время заинтересовано само общество, особенно его активная часть, представленная неправительственными организациями. Институт лоббизма может выступить отличной площадкой между НПО и государством. При наличии грамотного, цивилизованного лоббиста можно было бы решить многие проблемы на основе понятной и прозрачной системы взаимоотношений. На данном этапе взаимоотношений мы, представители НПО, могли бы разработать и предложить всем заинтересованным лицам законопроект «О лоббистской деятельности неправительственных организаций» для широкого обсуждения и представления в Парламент РК.

В данном законопроекте представителем интересов НПО могли бы выступить лица, занимающиеся на профессиональной основе продвижением их интересов. Представитель интересов мог бы осуществлять продвижение интересов НПО на основе заключенного в письменной форме с данной НПО гражданско-правового договора, который содержал бы: конечную цель продвижения интересов, указание на должностных лиц органов государственной власти или местного самоуправления, с которыми предполагается взаимодействие, размер денежного вознаграждения за продвижение интересов и т.п.

Лоббизм выполняет функцию усиления самоорганизации гражданского общества, он охватывает мнения не только большинства, но и позволяет меньшинству напомнить о себе и в этом контексте особого внимания и исследования требует так называемый «гражданский лоббизм» (представительство интересов как отдельных граждан, так и их объединений) с одновременным ограничением возможных негативных последствий «давления» на управленческий процесс.

В Казахстане успешно функционируют организационно-правовые механизмы социального партнерства в сфере социально-трудовых отношений, четко разработаны права, обязанности и ответственность сторон бипартизма и трипартизма; условия заключения коллективных договоров и отраслевых соглашений. Данный опыт может быть перенесен и в сферу НПО с учетом их особой роли в развитии демократических процессов в обществе.

Мнения экспертов о необходимости законодательного регулирования лоббизма в Казахстане разделились. Если одна группа считает, что лоббизму в стране необходимо придать цивилизованный характер путем принятия закона, другая – отрицает необходимость в этом, обосновывая тем, что в различных законодательных актах уже имеются положения, позволяющие лоббистам работать в правовом поле.

Так, ссылаются на закон «О частном предпринимательстве», где установлены обязанности центральных и местных органов власти в обязательном порядке проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы предпринимательских ассоциаций. Во всех публикациях и мнениях о лоббизме речь идет только о лоббировании интересов предпринимателей. Практически ничего не говорится о лоббистской деятельности НПО, поэтому считаем, что данный сектор гражданского общества особо нуждается в цивилизованных отношениях с органами государственной власти.

Главная функция гражданского лоббизма – установление тесной взаимосвязи между гражданами и государственными органами, что позволяет им прямо или косвенно влиять на политику государства. Активность простых граждан показывает степень развития гражданского общества, эффективность народного представительства.

Несмотря на многочисленные попытки принять Закон РК «О лоббизме», которые не увенчались успехом, работу по выработке казахстанской модели и концепции законопроекта откладывать нельзя. Нужны глубокие  научные исследования, анализ законодательства зарубежных стран и практики его применения с целью подготовить не только законодателей, но и все общество к объективной необходимости правовой регламентации, главным образом, «гражданского лоббизма». Тем более, определенные предпосылки для этого Правительством РК созданы. В частности, функционирует Единый реестр действующих казахстанских НПО. В составе этих НПО имеются эксперты, консультанты и иные специалисты, работающие по трудовым или гражданско-правовым договорам и обладающие, в свою очередь, навыками продвижения интересов определенных групп сообщества в государственных органах.

Основной концепцией законопроекта должна быть легализация лоббистской деятельности, выведение ее из теневого сектора и придание ей открытости и гласности. При этом необходимо определить статус «гражданского лоббиста», порядок его регистрации (а не только НПО), определить его права, обязанности и ответственность. Особое внимание следует уделить запрету теневого «давления», придав больше открытости лоббистской деятельности НПО.

В основу законопроекта взят «Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятый в 2003 году на 22-заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ.

---

Обсудить законопроект можно на странице Коалиции в фейсбуке

 

Законопроект о лоббизме НПО (НКО) 

Пояснительная записка