Международные организации выразили свое совместное мнение по Закону РК “О порядке организации и проведения мирных собраний”

Институт по правам человека Международной ассоциации юристов (IBAHRI), Международная комиссия юристов (ICJ) и Центр по гражданским и политическим правам (Центр CCPR) представили Совместное мнение о соответствии проекта Закона “О порядке организации и проведения мирных собраний” международным обязательствам Республики Казахстан в области прав человека.

Вот оно (в самом низу можно скачать файлы):

ИНСТИТУТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА МЕЖДУНАРОДНОЙ АССОЦИАЦИИ ЮРИСТОВ, МЕЖДУНАРОДНАЯ КОМИССИЯ ЮРИСТОВ и ЦЕНТР ПО ГРАЖДАНСКИМ И ПОЛИТИЧЕСКИМ ПРАВАМ

СОВМЕСТНОЕ МНЕНИЕ О СООТВЕТСТВИИ ПРОЕКТА ЗАКОНА О ПОРЯДКЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ МИРНЫХ СОБРАНИЙ МЕЖДУНАРОДНЫМ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Сара Х. Кливленд*

1 мая 2020

Общий обзор

В этом Совместном экспертном мнении Института по правам человека Международной ассоциации юристов (IBAHRI), Международной комиссии юристов (ICJ) и Центра по гражданским и политическим правам (Центра CCPR) изучено соответствие проекта Закона «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан» (проект Закона), который в настоящее время находится на рассмотрении Сената Казахстана, международным обязательствам Казахстана в области прав человека.  В этом Мнении обобщены некоторые основные проблемы, вытекающие из проекта Закона, в свете обязательств Казахстана защищать свободу мирного собрания в соответствии со статьёй 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также в свете Руководящих принципов ОБСЕ и Венецианской комиссии по свободе собраний («Руководящие принципы ОБСЕ»).^[1]

В Мнении делается вывод, что в том виде, как изложено в проекте, предлагаемое законодательство включает ряд ограничений свободы собрания, которые принципиально противоречат обязательствам Казахстана в области прав человека, включая: (1) чрезмерные требования к уведомлению и согласованию; (2) чрезмерные полномочия для запрета собрания; (3)  запрет спонтанных собраний; (4) ограничение проведения собраний «специализированными местами»; (5) преференциальный режим для собраний, организуемых правительством; (6) запрет иностранцам, беженцам и лицам без гражданства организовывать или участвовать в собраниях; (7) чрезмерные обязанности организаторов и участников; и (8) чрезмерные санкции  в отношении организаторов и участников. Другие проблемные вопросы в проекте Закона были выявлены, в частности, в письме Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и свободу ассоциации Клемана Ньялетсосси Вуле Президенту Республики Казахстан от 21 апреля 2020 г.

Время и процедура принятия закона, который затрагивает, прежде всего, соответствие внутреннего законодательства основным обязательствам в области прав человека, сами по себе вызывают серьёзную озабоченность относительно прав человека, имея в виду ограниченные возможности организаций гражданского общества и общественности в целом участвовать в активных публичных обсуждениях этого проекта Закона в условиях карантина, связанного с COVID-19. И Венецианская комиссия Совета Европы, и Комитет ООН по правам человека признали, что законодательство для того, чтобы быть легитимным и принятым в соответствии с принципом верховенства права и основными правами человека, должно быть предметом инклюзивных, значимых и прозрачных публичных обсуждений, как законодательной властью, так и обществом в целом.^[2]

В свете этой серьёзной озабоченности в отношении прав человека Институт по правам человека Международной ассоциации юристов, Международная комиссия юристов и Центр CCPR рекомендуют, чтобы  Сенат и Президент Республики Казахстан остановили рассмотрение проекта Закона и запросили рекомендации Панели экспертов БДИПЧ ОБСЕ по свободе собраний и ассоциации, Управления Верховного комиссара ООН по правам человека и/или Венецианской комиссии в отношении того, как настоящий закон о свободе мирных собраний может быть пересмотрен в соответствии с международными обязательствами Казахстана в области прав человека.

Контекст

Республика Казахстан является государством-участником Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) и членом Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).  В настоящее время мирные собрания регулируются Законом «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан»^[3], принятом в 1995 г. После массовых митингов в 2019 году Президент заявил, что будет принят новый закон о мирных собраниях. 7 февраля 2020 г. Министерство информации и общественного развития представило проект Закона «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан»^[4]. Проект Закона был рассмотрен Мажилисом – нижней палатой Парламента – во время карантина в связи с пандемией COVID-19, что вызвало широкую критику со стороны гражданского общества и экспертов в области прав человека. Несмотря на это проект Закона был принят Мажилисом 8 апреля 2020 года и передан в Сенат. Первое слушание по этому проекту Закона было проведено Сенатом 30 апреля 2020 г.

Уважение свободы мирного собрания в Казахстане было предметом озабоченности и рекомендаций целого ряда органов ООН^[5], включая рекомендации Комитета ООН по правам человека (КПЧ ООН) в его обзорах периодических докладов Казахстана по МПГПП, рекомендаций государств-членов ООН в контексте Универсального периодического обзора по Казахстану в Совете ООН по правам человека, а также Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и свободу ассоциации после его поездки в Казахстан в 2015 году. Комитет ООН по правам  человека также установил нарушения свободы мирного собрания в рамках действующего правового режима в Казахстане в многочисленных индивидуальных делах.^[6]

Свобода мирного собрания

Статья 21 МПГПП предусматривает, что: «Признается право на мирные собрания». Эта статья широко толковалась Комитетом ООН по правам человека, который является компетентным органом, созданным в соответствии с МПГПП для наблюдения за соблюдением его государством. Юриспруденция Комитета по статье 21 изложена в соображениях по индивидуальным жалобам и периодическим докладам, касающимся Казахстана и других государств, а также в проекте Замечания общего порядка №37  о свободе собраний^[7] — компиляции юриспруденции Комитета, которая излагается в виде авторитетного толкования Комитетом природы и сферы охвата права на мирное собрание.

Как Комитет по правам человека отмечал в недавнем деле, касающемся Казахстана, «право на мирное собрание, гарантируемое статьей 21 Пакта, является одним из основных прав человека, которое выступает неотъемлемым элементом публичного выражения мнений и убеждений личности и необходимо в демократическом обществе»^[8]. Это право предполагает возможность организации и участия в ненасильственном собрании лиц с целью выражения общих интересов. Это также тесно связано со способностью осуществлять ряд других основных прав, включая право выражения мнения и ассоциации и право на политическое участие.

Согласно статье 2(1) Пакта, государства-участники обязаны и уважать, и обеспечивать право на мирное собрание. Это требует от государств, чтобы они позволяли проведение таких собраний без необоснованного вмешательства и содействовали осуществлению права на свободу мирного собрания, с тем чтобы обеспечить участникам достижение их легитимной цели. Таким образом государства должны создать благоприятные условия для осуществления права на мирное собрание.^[9] У собраний есть потенциал для того, чтобы нарушить другую легитимную деятельность или вмешаться в осуществление прав и свободу других лиц и, следовательно, они могут подвергнуться регулированию. Однако, существует презумпция против ограничений,^[10] и допустимые основания согласно статье 21 должны быть узко истолкованы. Более того, согласно статье 21 любое ограничение, установленное законом, должно быть и необходимо в демократическом обществе, и пропорционально одному из допустимых оснований для ограничений, специально перечисленных в статье 21. Любые ограничения свободы мирного собрания «должны руководствоваться целью содействия праву, вместо того, чтобы стремиться к ненужным и непропорциональным его ограничениям. Таким образом у государства-участника есть обязательство обосновать ограничение права, защищённого статьёй 21 Пакта и продемонстрировать, что оно не служит непропорциональным препятствием осуществлению этого права».^[11] Это означает, в частности, что из всех мер должны выбираться наименее ограничительные доступные средства, позволяющие обеспечить действительную защитительную функцию.^[12] Наконец, регулирование права на мирное собрание не должно ущемлять другие права человека, включая свободу выражения мнения, ассоциации и политического участия.

Основные проблемы

Настоящий проект Закона выходит далеко за пределы допустимых ограничений свободы собрания во многих отношениях. Ниже резюмируются некоторые основные проблемы:

1. Чрезмерные требования к уведомлению и согласованию для организации мирного собрания.

Статьи 10 и 12 проекта Закона требуют от организаторов всех мирных собраний следовать обременительным процедурам предварительного уведомления или согласования, соответственно, в зависимости от вида собрания. Организаторы, как определено в законе, должны подать детальную уведомительную информацию за 5 рабочих дней до любого собрания митинга или пикета. Что касается шествий и демонстраций, то организаторы должны обращаться за предварительным согласованием за 10 рабочих дней. Статьи закона требуют от лиц, подающих уведомление или обращающихся за согласованием собрания, предоставить обширный перечень информации, включая «цель», «форму собрания», «предполагаемое количество участников», «источники финансирования мирного собрания» и т.д. В заявлении о согласовании должно также быть указаны «меры содействия в обеспечении охраны общественного порядка, организации медицинской помощи, пожарной безопасности» и «общее количество и категории транспортных средств». Согласно статье 15, до окончания срока рассмотрения уведомления или заявления о согласовании незаконно публично даже говорить о собрании. Наконец, даже процедура уведомления, как представляется, функционирует как де-факто требование согласования, поскольку проект Закона устанавливает чрезвычайно широкие основания, по которым государство может запретить любое собрание, включая технические ошибки при выполнении требований к заявлению, как указано ниже.

По отдельности и в комбинации эти требования налагают чрезмерные ограничения на свободу мирного собрания в противоречии со статьёй 21. В частности, они противоречат принципам, что государства должны содействовать свободе мирного собрания, и что любые ограничения этого права должны быть узко определены. Как Комитет ООН по правам человека ранее указывал в отношении Казахстана,

что требование уведомлять власти о планируемом мирном собрании или запрашивать разрешение на проведение такого публичного мероприятия, если такое разрешение выдается в установленном порядке, само по себе не является нарушением статьи 21, если его применение согласуется с положениями Пакта. В то же время режимы выдачи разрешений, в рамках которых власти имеют широкие дискреционные полномочия в отношении выдачи разрешения на проведение собраний, не должны применяться в качестве общего правила. Во всех случаях в ситуациях, когда используется процедура подачи уведомления или получения разрешения, она не должна быть чрезмерно обременительной.^[13] (Выделено автором).

Требование предварительного разрешения на все марши и демонстрации противоречит статье 21, поскольку собрания должны обычно быть разрешены и им должно быть оказано содействие, как само собой разумеющееся. В Замечании общего порядка Комитета по правам человека это определено следующим образом,

Режимы выдачи разрешений там, где те, кто хочет собраться, должны обращаться за разрешением к властям для этого, подрывает идею, что мирное собрание — это базовое право. Там, где такие требования есть, они должны на практике функционировать как система уведомления, с выдачей разрешений как само собой разумеющееся в случае отсутствия веских причин поступить по-другому. Такие системы также не должны быть излишне бюрократическими.^[14] (Выделено автором).

Точно так же Руководящие принципы ОБСЕ предусматривают, что «любое положение законодательства по этому вопросу должно требовать от организатора собрания подачи уведомления о намерениях, а не просьбы о разрешении» (п.4.1).

Более того, уведомление о собрании не должно быть обременительным и не должно требоваться во всех случаях. Как в проекте Замечания общего порядка КПЧ ООН отмечено,

требование [уведомления] допустимо в той степени, в какой это необходимо, чтобы помочь властям в содействии спокойному проведению мирных собраний и защиты прав других. В то же время, это требование может быть неправильно использовано, чтоб подавить мирные собрания. Как и другое вмешательство в право на собрание требование уведомления должно быть оправдано основаниями, перечисленными в статье 21. Выполнение требований об уведомлении не должно быть самоцелью. Процедуры уведомления не должны быть излишне обременительными и должны быть пропорциональными с точки зрения потенциального воздействия данного собрания на общественное мнение.^[15]

Наконец, запрет обсуждать собрание до его разрешения или до окончания срока рассмотрения уведомления противоречит обязательствам в отношении свободы собрания, а также необоснованно ограничивает свободу выражения мнения и ассоциации.  Комитет по правам человека ранее отмечал, что публичное обсуждение предстоящего собрания до уведомления не может наказываться в отсутствие конкретного указания, какую опасность может представлять раннее распространение информации.^[16] Согласно проекту Замечания общего порядка КПЧ ООН, обязательства государства по статье 21 «распространяются на такие действия участников или организаторов как распространение информации о предстоящем собрании; [и] коммуникации между участниками до и во время собрания  […]

Любые ограничения на такие коммуникации должны также узко толковаться». В дополнение «любые ограничения использования систем распространения информации должны соответствовать тестам на ограничения свободы выражения мнения» (пункты 37-38).  Точно так жев Руководящих принципах ОБСЕ признаётся, что «административный орган должен обеспечить достаточный доступ широкойобщественности к достоверной информации о публичных собраниях» (п.63).

2. Чрезмерные полномочия для запрета собрания

Уведомительный и разрешительный режимы, упомянутые выше, являются особо проблематичными с учетом очень обширных оснований, по которым проект Закона допускает запрет собрания.

В статье 14 проекта Закона перечислены обширные основания, по которым власти могут отказать в разрешении собрания. Они варьируют от технического несоблюдения требований к подаче заявления (таких, как «неполная информация» или отсутствие подписи) до чрезмерного количества участников, которые планируют провести собрание в «специально обозначенном месте», или параллельных собраний, и до более широких оснований, таких как подрыв национальной безопасности, «возбуждение социальной, … национальной [или] классовой розни», нарушение любых законов или нормативных актов Казахстана, или вероятности того, что собрание может препятствовать движению общественного транспорта, «угрожать … малым архитектурным формам», или «препятствовать свободному передвижению» лиц, которые не участвуют в собрании.

Запрет мирных собраний по таким обширным основаниям не соответствует требованиям статьи 21. Международное право в области прав человека четко устанавливает, что презумпция должна действовать в пользу проведения собрания, и что любые ограничения права на мирное собрание должны узко применяться. Техническое несоответствие действующим правовым нормам не должно являться основанием для запрета собрания. Как отметил Комитет по правам человека в контексте, применимом к Казахстану, «даже в тех случаях, когда уведомление о собрании не подавалось, а разрешение на его проведение не запрашивалось, любое вмешательство в право на мирные собрания должно быть обосновано в соответствии со вторым предложением статьи 21».^[17] Даже для тех оснований в проекте Закона, которые в принципе могут соответствовать основаниям для ограничения собрания, которые представлены в статье 21 (такое как общественная безопасность), проект Закона не предусматривает ограничительных определений, которые могли бы обеспечивать системность и согласованность. Например, Комитет по правам человека указал, что ограничение для защиты «общественной безопасности» в соответствии со статьей 21 требует, чтобы государство обосновало, что это конкретное собрание «создает значительный и немедленный риск возникновения опасности для безопасности лиц (их жизни или физической неприкосновенности) или схожий риск нанесения существенного ущерба имуществу»^[18]. И, как было указано выше, Комитет по правам человека выразил ранее обеспокоенность в связи с тем, что уведомительный/разрешительный порядок в Казахстане предоставлял чрезмерные дискреционные полномочия властям для дачи разрешения на собрание.^[19]

3. Запрет спонтанных собраний

Проект Закона не позволяет проведение каких-либо собраний, о которых предварительно не было уведомления или не получено разрешение. Спонтанные собрания, следовательно, запрещены – ограничение, противоречащее статье 21.

Комитет по правам человека ранее установил, что наказание участника за участие в собрании, которое являлось мирным, но было несанкционированным и недопущение спонтанных собраний нарушает обязательства Казахстана в области прав человека.^[20]  Точно так же, в деле Попова против Российской Федерации^[21] Комитет указал, что административный арест или штраф в отношении физического лица за участие в спонтанной мирной демонстрации, о которой не было направлено уведомление в соответствии с требованиями национального законодательства, является нарушением статьи 21. Комитет заявил:

несмотря на то, что требование о подаче предварительного уведомления может иметь большое значение для нормального проведения демонстраций, его выполнение не может быть самоцелью. Любое вмешательство в право на мирное собрание должно быть обосновано государством-участником с учетом второго предложения статьи 21. Это особенно верно в случае спонтанных демонстраций, которые в силу своего характера не могут зависеть от требования подачи предварительного уведомления (п.7.5).

В проекте Замечания общего порядка КПЧ ООН далее разъясняется, что «спонтанные собрания, являясь непосредственной реакцией на происходящие события, которые не предоставляют значительного времени для направления такого уведомления, независимо от того, являются они скоординированными или нет, находятся также под защитой статьи 21» (п.16). Соответственно, «уведомление не должно требоваться для проведения спонтанных собраний, поскольку они не предоставляют достаточного времени для подачи такого уведомления» (п.82). Руководящие принципы ОБСЕ также устанавливают, что «если законодательство требует подачи предварительного уведомления, в его положениях должен быть прямо предусмотрен отказ от этого требования в тех случаях, когда подача такого уведомления оказывается невозможной с практической точки зрения…. Власти всегда должны обеспечивать защиту любого стихийного собрания и содействовать его проведению при условии сохранения его мирного характера» (п.4.2).

4. Ограничение проведения собраний «специализированными местами»

В статье 9 проекта Закона запрещаются любые мирные собрания в других местах, кроме «специализированных мест», за исключением «пикетирования», проводимого одним человеком, и предусматривается, что местные власти должны определить такие специализированные места (статья 1, п.2).  Проведение одиночного пикета за пределами специализированного места, в свою очередь, ограничивается двумя часами в день и запрещается в большом количестве мест, включая места, прилегающие к резиденциям Президента и Первого Президента, «места массовых захоронений», «объекты железнодорожного, водного, воздушного и автомобильного транспорта», и т.д.

Данное положение является чрезмерно ограничительным. Основной чертой права на мирное собрание является право собираться в то время и в том месте, где сообщение   будет услышано. Как Комитет по правам человека определил в деле, касающемся Казахстана, «организаторы собрания в целом имеют право выбирать место в пределах видимости и слышимости целевой аудитории».^[22]Любое ограничение данного права должно быть обосновано в зависимости от конкретного случая в соответствии со статьей 21. В проекте Замечания общего порядка КПЧ ООН далее разъясняется, что «в то время как «время, место и способ» проведения мирных собраний могут при определённых обстоятельствах быть предметом законных ограничений в соответствии со статьей 21, принимая во внимание природу собраний, связанную с выражением интересов, участники должны проводить собрания по мере возможности «в пределах видимости и слышимости» целевой аудитории».^[23]

В проекте Замечания общего порядка далее уточняется, что «мирные собрания могут в принципе проводиться в любых местах, к которым публика имеет доступ или должна иметь доступ в соответствии со статьей 12 МПГПП и другими применимыми правами, а именно публичные площади и улицы»; и что «любые ограничения должны, насколько это возможно, позволять участникам собираться «в пределах видимости и слышимости» целевой аудитории». В частности, «участники мирных собраний не могут быть направлены в отдаленные места, где они не могут эффективно привлечь внимание тех, к кому они обращаются, или общественности” (пп.64-65). Данное правило было особо отмечено Комитетом по правам человека в его выводах о нарушении свободы мирных собраний в деле Торегожина против Казахстана (2019).

В Руководящих принципах ОБСЕ подтверждается, что «публичные собрания проводят с целью доведения идей и посланий до сведения конкретного лица, группы или организации. Поэтому общее правило заключается в том, что следует способствовать проведению собраний в пределах «видимости и слышимости» их целевой аудитории» (п.3.5). Более того, «собрания являются таким же законным использованием публичного пространства, как и торговля, движение транспорта или пешеходов. Это соображение должно учитываться при рассмотрении необходимости каких-либо ограничений» (п.3.2). Право мирно собираться «применимо к собраниям, проводимым в публичных местах (которые включают, но не ограничиваются общественными парками, площадями, улицами, дорогами, проспектами, тротуарами и пешеходными дорожками), равное право на использование которых есть у каждого человека» (п.19). Соответственно,

«участники собраний имеют такие же права на пользование публичным пространством в течение разумного периода времени, как и любые другие лица. Более того, публичный протест, как и свобода собраний в целом, должны рассматриваться как такое же обоснованное использование публичного пространства, как и другие цели, для которых чаще всего используются общественные места (например, торговля и движение транспорта и пешеходов). … Здания и сооружения, которые обычно являются доступными для публики (например, находящиеся в государственной собственности залы, стадионы или здания), следует также рассматривать в качестве законных мест для проведения публичных собраний, и они равным образом должны быть защищены правом на свободу собраний и выражение мнения» (пп.20-21).

Любые ограничения места собраний должны быть наименее ограничительным средством, согласованным с вышеприведёнными соображениями.

5. Дискриминация неофициальных собраний

В пункте 5 статьи 2 проекта Закона содержатся исключения из его требований в отношении «официальных, культурных, развлекательных, оздоровительных и спортивных мероприятий» и ряда других мероприятий, которые организуются самими властями. А в статье 14 содержится отказ в разрешении мирного собрания, если такие официальные мероприятия запланированы в том же месте.

Комитет по правам человека уже указывал, что более благоприятное отношение к таким организованным властями собраниям по сравнению с неправительственными собраниями в Казахстане является неприемлемой формой дискриминации неправительственных собраний. В своих Соображениях по делу Торегожина против Казахстана (2019) Комитет указал, что Республика Казахстан не предоставила «никаких доказательств … которые могли бы служить основанием для проведения различия между положениями, применимыми к мероприятиям «общественно-политического характера», организуемым неправительственными организациями, и положениями, применимыми к государственным или неполитическим мероприятиям», что противоречит запрету на дискриминацию согласно Пакту (п.8.7).

Как указано в Руководящих принципах ОБСЕ, «каждый имеет право на свободу мирных собраний. При регулировании свободы собраний соответствующие органы власти обязаны не допускать дискриминации ни по какому признаку в отношении какого-либо лица или группы лиц» (п.2.5).  В проекте Замечания общего порядка КПЧ ООН подтверждается, что «государства не должны рассматривать мирные собрания в дискриминационной манере» (п.28). Действительно, такое предпочтительное отношение к определенным мероприятиям, поддерживаемым властями, рискует оказаться дискриминационным на основе содержания общей явно выраженной цели организаторов и участников, что будет противоречить также обязательствам Казахстана в области как свободы собрания, так и свободы выражения. Как отмечено в Руководящих принципах ОБСЕ и Комитетом, «регулирование публичных собраний не должно основываться на содержании тех посланий, которые хотят донести участники собрания»^[24]. «Подход органов власти к мирным собраниям и любые налагаемые ограничения должны быть в принципе нейтральными по отношению к содержанию»^[25].

6. Запрет иностранцам, беженцам и лицам без гражданства организовывать или участвовать в собраниях

Статьи 1 и 14 проекта Закона гарантируют право на мирное собрание только гражданам Казахстана. Статья 1 ограничивает применение понятий организаторов, участников и всех собраний только для граждан Казахстана. Организаторы и участники, которые не являются гражданами, полностью не подпадают под защиту проекта Закона. В пункте 8 статьи 14 далее предусмотрено, что власти должны запрещать любые собрания, финансируемые «иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами».

Данное ограничение категорически противоречит международному праву прав человека.  Пункт 1 статьи 2 МПГПП обязывает каждое государство-участник соблюдать и обеспечивать права в Пакте «всем, находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией». (Выделено автором).  Комитет по правам человека выразил свою позицию четко, что «в целом права, зафиксированные в Пакте, распространяются на всех лиц, независимо … от их гражданства или отсутствия такового». В частности, «на иностранцев распространяется право на мирные собрания и на свободу ассоциации …».^[26]Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН устанавливает, что «в дополнение к тому, что право на мирное собрание может осуществляться гражданами, оно также может осуществляться, например, иностранными гражданами, включая трудовых мигрантов, лиц, ищущих убежище, и беженцев, а также лиц без гражданства»^[27].

В Руководящих принципах ОБСЕ подтверждается, что «международные документы в области прав человека требуют, чтобы на лиц, не являющихся гражданами данного государства, «распространялось право на мирные собрания». Поэтому важно, чтобы закон предусматривал право на свободу мирных собраний не только для граждан, но и для лиц без гражданства, беженцев, иностранных граждан, лиц, ищущих убежища, мигрантов и туристов» (п.55).

7. Чрезмерные обязанности организаторов и участников

Проект Закона налагает чрезмерные обязанности на организаторов и участников мирных собраний во имя обеспечения, помимо прочих, «общественного порядка». Например, проект Закона обязывает организаторов «предотвращать любые нарушения законодательства Республики Казахстан», «обеспечивать сохранность зданий, сооружений, малых архитектурных форм, зеленых насаждений, а также иного имущества», «создавать условия для безопасности участников мирных собраний при их проведении», «предоставлять медицинскую помощь, обеспечивать противопожарную безопасность», и т.д.  Проект Закона перекладывает на организаторов и участников ответственность, которую обычно несет государство в соответствии с международными нормами в области прав человека в отношении защиты и содействия осуществлению права на мирные собрания.

Комитет по правам человека уже неоднократно отмечал, что возлагать чрезмерные и обременительные обязанности на организаторов и участников, а именно покрытие расходов на охрану порядка или безопасность, медицинскую помощь или уборку^[28], в целом  противоречит статье 21. Как отмечено в проекте Замечания общего порядка “данные расходы должны быть покрыты, как правило, из государственных средств и не должны быть перенесены на участников»^[29].

8. Чрезмерные санкции в отношении организаторов и участников

Наконец, налагаемые санкции согласно данному закону являются чрезмерными и непропорциональными, особенно в отношении организаторов собраний. Проект Закона налагает чрезмерную ответственность на организаторов за несоблюдение установленных правил в отношении свободы собраний. В частности, согласно проекту Закона, вносятся изменения в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс в части установления штрафа в размере 7000 долларов США за организацию и штрафа в размере 3500 долларов США за участие в несанкционированном собрании, которое не соответствует требованиям проекта закона и приводит к нанесению «значительного ущерба». В отношении других, не соответствующих закону, мирных собраний, организация и участие влекут штрафы в размере 700 долларов США и 350 долларов США, соответственно. Организаторы собраний несут повышенную ответственность и должны платить штраф в размере 7000 долларов США в случае повторяющихся нарушений.

Любые санкции, налагаемые на лиц, осуществляющих право на мирное собрание, должны соответствовать строгим ограничениям статьи 21. Другими словами, санкции не должны неправомерно обременять или ущемлять право на мирное собрание; санкции не должны применяться в отношении поведения, которое защищено правом, и они должны быть необходимыми и пропорциональными легитимной цели правительства согласно статье 21. Так, например, Комитет по правам человека считает, что в случае применения административных санкций за отсутствие уведомления, такое решение должно быть обосновано должным образом властями.^[30] Как Комитет определяет в своем проекте Замечания общего порядка «в случаях, когда уголовные или административные санкции используются против участников мирного собрания, такие санкции должны быть пропорциональными и не могут применяться в случаях, когда поведение защищается правом» (п.76).

Неуведомление властей о собрании . . .  не должно само по себе использоваться как основание для разгона собрания или ареста участников и организаторов, или наложения неоправданных санкций, таких как обвинение в уголовном преступлении. Оно также не освобождает власти от обязательств в пределах их возможностей содействовать проведения собрания и защищать участников (п.81).

Соответственно,

организаторы и участники обязаны предпринимать разумные усилия для того, чтобы выполнить законные требования, но они не должны нести ответственность [гражданскую или уголовную] только за своё поведение. Ответственность организаторов или участников за ущерб, причиненный другими участниками собрания, по общему правилу, не должна налагаться. Если это происходит, ответственность должна быть ограничена тем, что можно было предвидеть и предотвратить посредством разумных усилий(п.75). (Выделено автором).

В Руководящих принципах ОБСЕ выражается согласие с таким подходом и предусматривается, например, что «никакой ответственности не возникает и никакие санкции не применяются, если имеются разумные основания для невыполнения требования об уведомлении» (п.110).  «Организаторов собраний не следует привлекать к ответственности за невыполнение своих обязанностей, если они прилагали адекватные усилия к их выполнению. Более того, организаторы не должны нести ответственность за действия отдельных участников или третьих лиц, либо за незаконные действия, участвовать в которых организаторы не планировали и прямого участия в которых не принимали» (п.112).

Заключение

Подводя итог вышеизложенному,предлагаемое законодательство включает ряд ограничений свободы собрания, которые принципиально противоречат обязательствам Казахстана в области прав человека, включая: (1) чрезмерные требования к уведомлению и согласованию; (2) чрезмерные полномочия для запрета собрания; (3)  запрет спонтанных собраний; (4) ограничение проведения собраний «специализированными местами»; (5) преференциальный режим для собраний, организуемых правительством; (6) запрет иностранцам, беженцам и лицам без гражданства организовывать или участвовать в собраниях; (7) чрезмерные обязанности организаторов и участников; и (8) чрезмерные санкции  в отношении организаторов и участников.Время и процедура принятия закона, который затрагивает, прежде всего, соответствие внутреннего законодательства основным обязательствам в области прав человека, сами по себе вызывают серьёзную озабоченность относительно прав человека, имея в виду ограниченные возможности организаций гражданского общества и общественности в целом участвовать в активных публичных обсуждениях этого проекта Закона в условиях карантина.

В свете этой серьёзной озабоченности в отношении прав человека IBAHRI, ICJ и Центр CCPR призывают Сенат и Президента Республики Казахстан остановить рассмотрение проекта Закона и запросить рекомендации Панели экспертов БДИПЧ ОБСЕ по свободе собраний и ассоциации, Управления Верховного комиссара ООН по правам человека и/или Венецианской комиссии в отношении того, как настоящий закон о свободе мирных собраний может быть пересмотрен в соответствии с международными обязательствами Казахстана в области прав человека.

* * * * *

Институт прав человека Международной ассоциации юристов (IBAHRI): Международная ассоциация юристов (IBA), учрежденная в 1947 году, является ведущей мировой организацией международных юристов-практиков, ассоциаций адвокатов и юридических обществ. Институт прав человека Международной ассоциации юристов, автономное и финансово независимое учреждение, работает со всемирным правовым сообществом для продвижения и защиты прав человека и независимости юридической профессии во всем мире. См. сайт www.ibanet.org.

Международная комиссия юристов: Состоящая из 60 известных судей и юристов из различных регионов мира, Международная комиссия юристов (ICJ) продвигает и защищает права человека через верховенство права, используя свою уникальную правовую экспертизу для развития и укрепления национальных и международной систем правосудия. Учреждённая в 1952 году и активно работающая на пяти континентах, ICJ имеет своей целью обеспечить прогрессивное развитие и эффективную имплементацию международных прав человека и международного гуманитарного права; обеспечить осуществление гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав; создать правовые гарантии разделения властей; и гарантировать независимость судебной власти и юридической профессии. См. сайт www.icj.org.

Центр по гражданским и политическим правам: Центр является независимой, неправительственной организацией, осуществляющей деятельность по содействию имплементации МПГПП посредством поддержки гражданского общества и установления взаимодействия между ключевыми лицами, вовлеченными в имплементацию рекомендаций Комитета по правам человека ООН на национальном уровне. См. сайт www.http://ccprcentre.org

*Луи Хенкин профессор по правам человека и конституционным правам в Школе права Колумбийского университета, бывший заместитель председателя и член Комитета ООН по правам человека (2015-2018), бывший член Европейской комиссии за демократию через право Совета Европы (Венецианская комиссия) (2013-2019), член Международной комиссии юристов, член Совета Института по правам человека Международной ассоциации юристов.

^[1]Руководящие принципы БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии по свободе мирных собраний (2-е издание, 2010 г.) (далее — «Руководящие принципы»).

^[2] Венецианская комиссия, Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права (2016) — 21 (процедуры законотворчества); КПЧ ООН, Заключительные замечания к шестому периодическому докладу Венгрии, CCPR/C/HUN/CO/6 (2018), п.8 («особенно в отношении законов, затрагивающих осуществление прав человека, путем обеспечения наличия механизмов, гарантирующих прозрачный, всеобъемлющий и совместный процесс, в котором бы участвовали оппозиционные политики, гражданское общество и другие соответствующие заинтересованные стороны и широкая общественность, и предоставляющих достаточные возможности и время для полноценного обзора и надлежащего обсуждения законодательных предложений и поправок» в соответствии со статьями 2, 25 МПГПП).

^[3] См. http://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002126_.

^[4] См. последнюю версию: http://senate.parlam.kz/ru-RU/lawProjects/download?fileId=26842.

^[5] См. УВКПЧ Казахстан, https://www.ohchr.org/EN/Countries/ENACARegion/Pages/KZIndex.aspx.

^[6]См., например, Инсенова против Казахстана, CCPR/C/126/D/2542/2015 (2019); Сулейменова против Казахстана, CCPR/C/126/D/2416/2014 (2019); Абильдаева против Казахстана,CCPR/C/125/D/2309/2013 (2019); Джуманбаев против Казахстана,CCPR/C/125/D/2308/2013 (2019); Торегожина против Казахстана, CCPR/C/126/D/2311/2013 (2019); Уктешбаев против Казахстана, CCPR/C/126/D/2420/2014 (2019); Жагипаров против Казахстана, CCPR/C/124/D/2441/2014  (2018); Торегожина против Казахстана, CCPR/C/124/DR/2257/2013 and CCPR/C/124/DR/2334/2014 (2018); Свиридов против Казахстана,CCPR/C/120/D/2158/2012 (2017); Торегожина против Казахстана, CCPR/C/112/D/2137/2012 (2014).

^[7] КПЧ ООН, Замечание общего порядка No.37 к статье 21: право на мирные собрания (2019) (далее — проект Замечания общего порядка КПЧ ООН), доступно на https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/Pages/GCArticle21.aspx. Комитет закончил первое чтение Замечания общего порядка No.37.  Хотя в проект Замечания общего порядка ещё будут внесены незначительные изменения, и оно будет утверждено Комитетом, положения, на которые здесь делаются ссылки, отражают устоявшееся толкование Комитета по правам человека.

^[8]Сулейменова против Казахстана (2019), пункт 9.4.

^[9] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.8; см. также пп.26-27.

^[10] Руководящие принципы ОБСЕ, п.2.1.

^[11]Сулейменова против Казахстана (2019), п.9.4.

^[12] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.45.

^[13]Сулейменова против Казахстана (2019), п.9.5.

^[14] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.84, ссылка: CCPR/C/MAR/CO/6, para. 45; CCPR/C/GMB/CO/2, п.41; and ACHPR, Руководящие принципы свободы ассоциации и собраний в Африке, п.71; Поляков против Беларуси, п.8.3.

^[15] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.80, ссылка, в частности: Кивенмаапротви Финляндии, п.9.2; Попова против Российской Федерации, п.7.5; Секерко против Беларуси, п.9.4.

^[16]Тулженкова против Беларуси (CCPR/C/103/D/1838/2008), п.9.3; см. также Еврезов и другие против Беларуси (CCPR/C/112/D/1999/2010 и Corr.1), п.8.5; Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.37-38.

^[17]Сулейменова против Казахстана (2019), п.9.5.

^[18] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.49.

^[19]Сулейменова против Казахстана (2019), п.9.5.

^[20]Абильдаева против Казахстана (2019), п.8.7 («Государство-участник также не дало убедительных объяснений тому, почему защита не распространяется на стихийные собрания.»).

^[21] Попова против Российской Федерации, CCPR/C/122/D/2217/2012 (2018).

^[22]Сулейменова против Казахстана (2019), п.9.4; Торегожина против Казахстана (2019), п.8.4.  См. также Турченяк и др. против Беларуси, CCPR/C/108/D/194 (2013), п.7.4.

^[23] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.25, смотрите также п. 61. Руководящие принципы ОБСЕ, п.3.5.

^[24] Руководящие принципы ОБСЕ, п.94.

^[25] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.25, ссылка: Руководящие принципы ОБСЕ, п.3.3

^[26] КПЧ ООН, Замечание общего порядка №15: Положение иностранцев согласно Пакту (1986), пп. 1, 7.

^[27] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.5, ссылка: CCPR/C/NPL/CO/2, para. 14.

^[28] CCPR/C/BLR/CO/5 (2018), пп.51-52 (с выражением обеспокоенности в связи с «жесткими условиями выдачи разрешений, в том числе обязательствами соблюдать общественный порядок и нормы безопасности, а также положением об обеспечении медицинской помощи и уборки»); Поляков против Белоруссии, CCPR/C/111/D/2030/2011 (2014), пп.8.2–8.3.

^[29] Проект Замечания общего порядка КПЧ ООН, п.74, ссылка: ACHPR, Руководящие принципы свободы объединения и собрания в Африке, п.102(b).

^[30] См., например, Попова против Российской Федерации, пп.7.4-7.6.

English version:

International Bar Association’s Human Rights Institute, the International Commission of Jurists and

the Centre for Civil and Political Rights

Joint Opinion on Compliance of the Draft Law on the Procedure for Organising and Holding Peaceful Assemblies with the Republic of Kazakhstan’s Human Rights Obligations

Sarah H. Cleveland*

1 May 2020

Overview

This Joint Expert Opinion of the International Bar Association’s Human Rights Institute (IBAHRI), the International Commission of Jurists (ICJ) and the Centre for Civil and Political Rights (CCPR Centre) examines the conformity of the Draft Law “On the Procedure of Organising and Holding Peaceful Assemblies in the Republic of Kazakhstan” (Draft Law) that is currently under consideration before the Senate of Kazakhstan with Kazakhstan’s international human rights obligations.  The Opinion summarizes some of the primary concerns raised by the Draft Law in light of Kazakhstan’s obligations to protect the freedom of peaceful assembly under article 21 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and in light of the OSCE/Venice Commission Guidelines on Freedom of Assembly (“OSCE Guidelines”).^[1]

The Opinion concludes that as drafted, the proposed legislation includes of number of restrictions on freedom of assembly that are fundamentally contrary to Kazakhstan’s human rights obligations, including (1) excessive notification and approval requirements; (2) excessive authority to ban an assembly; (3) a prohibition on spontaneous assemblies; (4) restriction of assemblies to specific locations; (5) preferential treatment for assemblies organized by the government; (6) a prohibition against foreigners, refugees, stateless persons from organising or participating in assemblies, (7) excessive obligations on organizers and participants; and (8) excessive sanctions for organizers and participants. Additional problematic aspects of the law have been identified, inter alia, in the letter of 21 April 2020 from the UN Special Rapporteur on Freedom of Assembly, Clement Nyaletsossi Voule, to the President of the Republic.

The timing and process for adopting a law that so fundamentally impacts domestic compliance with core human rights obligations itself raises serious human rights concerns, given the limited ability of civil society organizations and the general public to participate in a robust public debate regarding the Draft Law during the COVID-19 quarantine.  Both the Venice Commission of the Council of Europe and the UN Human Rights Committee have recognized that legislation, in order to be legitimate and adopted consistent with the rule of law and fundamental human rights, must be subject to inclusive, meaningful and transparent public debate, both in the legislature and in the society in general.^[2]

In light of these serious human rights concerns, the International Bar Association’s Human Rights Institute, the International Commission of Jurists and the CCPR Centre recommend that the Senate and the President of the Republic of Kazakhstan halt consideration of the Draft Law and seek guidance from the OSCE/ODIHR Panel of Experts on Freedom of Assembly and Association, the Office of UN High Commissioner on Human Rights, and/or the Venice Commission regarding how the current law on freedom of peaceful assembly might be revised consistent with Kazakhstan’s international human rights obligations.

Context

The Republic of Kazakhstan is a state party to the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and a member of the Organisation on Security and Co-operation in Europe (OSCE). Presently, peaceful assemblies are regulated by the Law “On the Procedure of Organising and Holding Peaceful Assemblies, Rallies, Processions, Picketing and Demonstrations in the Republic of Kazakhstan”^[3] adopted in 1995. Following the mass rallies in 2019, the President of the Republic declared that a new law on peaceful assembly would be adopted. On 7 February 2020, the Ministry of Information and Social Development introduced the Draft Law “On the Procedure of Organising and Holding Peaceful Assemblies in the Republic of Kazakhstan.”^[4]The Draft Law was considered by the Mazhilis — the Lower Chamber of the Parliament — during the quarantine due to the COVID-19 pandemic, causing widespread criticism from civil society and human rights experts. Despite that, the Draft Law was adopted by the Mazhilis on 8 April 2020 and submitted to the Senate.  The Senate held its first hearing on the Draft Law on 30 April 2020.

Respect for freedom of peaceful assembly in Kazakhstan has been the subject of both concern and recommendations to Kazakhstan by numerous UN entities,[5] including recommendations from the UN Human Rights Committee (UNHRC) in its reviews of Kazakhstan’s periodic reports under the ICCPR, recommendations of UN member states in the context of Kazakhstan’s Universal Periodic Review in the UN Human Rights Council, as well as by the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association after his mission to Kazakhstan in 2015. The UN Human Rights Committee also has found violations of the freedom of peaceful assembly under Kazakhstan’s current legal regime in numerous individual cases.^[6]

Freedom of Peaceful Assembly

Article 21 of the ICCPR provides that “The right of peaceful assembly shall be recognized.” That article has been extensively interpreted by the UN Human Rights Committee, which is the authoritative body established by the ICCPR to monitor state compliance. The Committee’s jurisprudence under article 21 is set forth in individual cases and periodic reviews involving Kazakhstan and other states, as well as in the Committee’s draft General Comment No. 37 on the freedom of assembly[7]a compilation of the Committee’s jurisprudence that sets forth the Committee’s authoritative interpretation of the nature and scope of the right to peaceful assembly.

As the Human Rights Committee observed in a recent case involving Kazakhstan, “the right to peaceful assembly, as guaranteed under article 21 of the Covenant, is a fundamental human right that is essential for the public expression of an individual’s views and opinions and indispensable in a democratic society.”^[8] That right entails the possibility of organizing and participating in a non-violent gathering of persons with a common expressive purpose. It is also closely related to the ability to exercise a number of other core human rights, including freedom of expression and association and the right to political participation.

Under article 2(1) of the Covenant, states parties are obligated to both respect and ensure the right to peaceful assembly. This requires states to allow such assemblies to take place without unwarranted interference and to facilitate the exercise of the right to freedom of peaceful assembly, in order to help ensure the participants achieve their legitimate objective. States must thus promote an enabling environment for exercise of the right of peaceful assembly.^[9] Assemblies have the potential to disrupt other legitimate activities and to interfere with the rights and freedoms of others, and they therefore can be subject to regulation. However, there is a presumption against restrictions,^[10] and the allowable grounds for restrictions under article 21 must be construed narrowly. Moreover, under article 21, any restriction provided for by law must be both necessary in a democratic society and proportionate to one of the permissible grounds for restrictions specifically enumerated in article 21.  Any restrictions on freedom of peaceful assembly “should be guided by the objective of facilitating the right, rather than seeking unnecessary or disproportionate limitations to it. The State party is thus under an obligation to justify the limitation of the right protected by article 21 of the Covenant and to demonstrate that it does not serve as a disproportionate obstacle to the exercise of the right.”^[11]This means, inter alia, that the measure must be the least intrusive means available to secure the valid protective function.^[12] Finally, regulation of the right to peaceful assembly must not infringe on other human rights, including freedom of expression, association and political participation.

Main Concerns

The current Draft Law goes well beyond the allowable restrictions on freedom of peaceful assembly in a number of ways.  The following is a summary of some of the core concerns:

1. Excessive notification and approval requirements for organising a peaceful assembly

Articles 10 and 12 of the Draft Law require the organisers of all peaceful assemblies to pursue burdensome prior notification or approval procedures, respectively, depending on the type of assembly. Organizers must submit detailed notification information five working days in advance of any assemblies, rallies and pickets, as defined in the law. For marches and demonstrations, organizers must seek prior approval 10 working days in advance. The Articles require persons providing notification or seeking authorisation of an assembly to provide an extensive list of information, including “the purpose”, “form”, “anticipated number of participants”, “the sources of financing of the peaceful assembly,” etc. Authorization requests must also indicate “measures that will be taken to ensure public order, provide medical assistance, fire safety,” and “the total number and categories of means of transportation.” Under Article 15, before the time period for review of the notification or request for approval expires, it is illegal even to publicly talk about the assembly. Finally, even the notification procedure appears to function as a de facto approval requirement, as the Draft Law establishes extremely broad grounds on which the state may prohibit any assembly, including technical failure to comply the application requirements, as discussed below.

Separately and in combination, these requirements impose excessive restrictions on freedom of peaceful assembly, contrary to article 21. In particular, they are contrary to the principles that states should facilitate the freedom of peaceful assembly and that any restrictions on the right must be narrowly drawn.  As the Human Rights Committee previously concluded with respect to Kazakhstan,

a requirement to notify the authorities of a planned peaceful assembly, or to seek authorization for such a public event if such an authorization is granted as a matter of course, does not in itself violate article 21 if its application is in line with the provisions of the Covenant. At the same time, authorization regimes in which the authorities have broad discretion as to whether to grant permission to assemble should, in general, not be imposed. In all events, in situations in which a notification or authorization procedure is used, it should not be overly burdensome.^[13] (Emphasis added)

Requiring advance authorization for all marches and demonstrations is contrary to article 21, since assemblies ordinarily should be allowed, and facilitated, as a matter of course. The Human Rights Committee’s draft General Comment elaborates as follows,

Authorization regimes, where those wishing to assemble have to apply for permission (or a permit) from the authorities to do so, undercut the idea that peaceful assembly is a basic right. Where such requirements persist, they must in practice function as a system of notification, with authorization being granted as a matter of course, in the absence of compelling reasons to do otherwise. Such systems should also not be overly bureaucratic.^[14] (Emphasis added)

Likewise, the OSCE Guidelines provide that “Any such legal provision should require the organizer of an assembly to submit a notice of intent rather than a request for permission.” (Para. 4.1)

Moreover, notification of an assembly must not be burdensome and cannot be required in all circumstances.  As the draft UNHRC General Comment observes,

[a notification]requirement is permissible to the extent necessary to assist the authorities in facilitating the smooth conduct of peaceful assemblies and protecting the rights of others. At the same time, this requirement can be misused to stifle peaceful assemblies. Like other interferences with the right of assembly, notification requirements have to be justifiable on the grounds listed in article 21. The enforcement of notification requirements must not become an end in itself. Notification procedures should not be unduly burdensome and must be proportionate to the potential public impact of the assembly concerned.^[15]

Finally, the prohibition on discussing an assembly prior to authorization or the review period for notification is contrary to obligations with respect to freedom of assembly, and also improperly restricts the freedom of expression and association. The Human Rights Committee has previously held that publicity for an upcoming assembly before notification has taken place cannot be penalized in the absence of a specific indication of what dangers would have been created by the early distribution of the information.^[16] According to the draft UNHRC General Comment, a state’s obligations under article 21 “extend to actions such as participants’ or organizers’ dissemination of information about an upcoming event; [and] communication between participants leading up to and during the assembly […] Any restrictions on such communications also must be narrowly construed.”  In addition, “any restrictions on the operation of information dissemination systems must conform with the tests for restrictions on freedom of expression.” (Paras. 37-38) The OSCE Guidelines likewise recognize that “[t]he regulatory authority should ensure that the general public has adequate access to reliable information relating to public assemblies.” (Para. 63)

2. Excessive authority to ban an assembly

The notification and authorization regime above is particularly problematic given the very broad grounds on which the Draft Law allows an assembly to be prohibited.

Article 14 of the Draft Law list extensive grounds on which authorities can refuse to authorize an assembly. These range from technical noncompliance with the application requirements (such as “incomplete information” or failure to sign), to excessive participants for the “specially designated place” or concurrent assemblies, to such broad rationales as undermining national security, “incit[ing] social . . . national [or] class discord,” violating any laws or regulatory acts of Kazakhstan, or the possibility that the assembly may interfere with public transport, “threaten … small architectural forms” or “impede the free movement” of persons not participating in the assembly.

Prohibiting peaceful assemblies on such expansive grounds is not consistent with article 21.  International human rights law is clear that the presumption should be in favour of holding an assembly and that any restrictions imposed on the right to peaceful assembly must be narrowly applied.  Technical noncompliance with a regulatory regime should not be grounds for prohibiting an assembly. As the Human Rights Committee observed in the context of Kazakhstan, “[e]ven in the case of assemblies for which no notification has been given and a request for authorization has not been submitted, any interference with the right to peaceful assembly must be justified under the second sentence of article 21.^[17]Even for the grounds in the Draft Law that might in principle be consistent with the grounds for restricting an assembly set forth in article 21 (such as public safety), the Draft Law does not provide limiting definitions that might ensure this consistency. For example, the Human Rights Committee has indicated that a restriction for protection of “public safety” under article 21 requires a state to establish that the particular assembly “creates a significant and immediate risk of danger to the safety of persons (to their life or physical integrity) or a similar risk of serious damage to property.”^[18] And as noted above, the Human Rights Committee previously has expressed concern that the Kazakhstan notification/approval regime gave excessive discretion to authorities as to whether to grant permission for an assembly.^[19]

3. Prohibition on spontaneous assemblies

The Draft Law does not allow for any assemblies that are not notified or authorised in advance. Spontaneous assemblies therefore are prohibited — a restriction that is contrary to article 21.

The Human Rights Committee previously has found that punishing a participant in an assembly that was peaceful but unauthorized, and the failure to allow spontaneous assemblies, violated Kazakhstan’s human rights obligations.^[20] Likewise, in Popova v. Russian Federation,^[21] the Committee found that the administrative arrest and fine of an individual for participating in a spontaneous peaceful demonstration that was not notified under domestic law violated article 21.  The Committee stated:

while a system of prior notices may be important for the smooth conduct of public demonstrations, their enforcement cannot become an end in itself. Any interference with the right to peaceful assembly must still be justified by the State party in the light of the second sentence of article 21. This is particularly true for spontaneous demonstrations, which cannot by their very nature be subject to a lengthy system of submitting a prior notice. (Para. 7.5)

The draft UNHRC General Comment further explains that “spontaneous assemblies, as direct responses to current events that do not allow enough time to provide such notification, whether coordinated or not, are also protected by article 21.” (Para. 16) Accordingly, “notification must not be required for spontaneous assemblies since they do not allow enough time to provide such notice.” (Para. 82) The OSCE Guidelines similarly provide that “Where legislation requires advance notification, the law should explicitly provide for an exception from the requirement where giving advance notice is impracticable. . . . The authorities should always protect and facilitate any spontaneous assembly so long as it is peaceful in nature.” (Para. 4.2)

4. Restriction of assemblies to “specially designated places”

Article 9 of the Draft Law prohibits any peaceful assemblies in places other than “specially designated places,” except “picketing” by an individual, and provides that local authorities shall define the location of such specialised places. (Article 1, para. 2).  Individual picketing outside a specially designated area, in turn, is limited to two hours per day and prohibited in a wide range of locations, including adjacent to the residences of the President and First President, “where mass graves are located,” at “railroad, water, air and automobile transport facilities,” etc.

This provision is excessively restrictive.  A core feature of the right to freedom of assembly is the right to assemble at a time and in a location where one’s message will be heard.  As the Human Rights Committee has held in a case involving Kazakhstan,“ [t]he organizers of an assembly generally have the right to choose a location within sight and sound of their target audience.”^[22]Any restriction on this right must be justified on a case-by-case basis under article 21. The draft UNHRC General Comment further explains that “[w]hile the ‘time, place and manner’ of assemblies may under some circumstances be the subject of legitimate restrictions under article 21, given the expressive nature of assemblies, participants must as far as possible be able to conduct assemblies within ‘sight and sound’ of the target audience.”^[23]

The draft General Comment further elaborates that “[p]eaceful assemblies may in principle be conducted in all places to which the public has access or should have access by virtue of Article 12 of the ICCPR and other applicable rights, such as public squares and streets”; and that “[a]ny such restrictions should still, as far as possible, allow participants to assemble “within sight and sound” of their target audience”. In particular, “participants in assemblies may not be relegated to remote areas where they cannot effectively capture the attention of those who are being addressed, or the general public”. (Paras. 64-65) This rule was specifically mentioned by Human Rights Committee in its finding of a violation of freedom of assembly in Toregozhina vs. Kazakhstan (2019).

The OSCE Guidelines confirm that “Public assemblies are held to convey a message to a particular target person, group or organization. Therefore, as a general rule, assemblies should be facilitated within “sight and sound” of their target audience.” (Para. 3.5) Moreover, “[a]ssemblies are as legitimate uses of public space as commercial activity or the movement of vehicular and pedestrian traffic. This must be acknowledged when considering the necessity of any restrictions.” (Para. 3.2)
The right to peacefully assemble “appl[ies] to assemblies held in public places that everyone has an equal right to use (including, but not limited to, public parks, squares, streets, roads, avenues, sidewalks, pavements and footpaths).” (Para. 19) Accordingly,

[p]articipants in peaceful assemblies have as much a claim to use such sites for a reasonable period as anyone else. Indeed, public protest, and freedom of assembly in general, should be regarded as equally legitimate uses of public space as the more routine purposes for which public space is used (such as commercial activity or for pedestrian and vehicular traffic) … . Other facilities ordinarily accessible to the public that are buildings and structures – such as publicly owned auditoriums, stadiums or buildings – should also be regarded as legitimate sites for public assemblies, and will similarly be protected by the rights to freedom of assembly and expression.
(Paras. 20-21)

Any restrictions on the location of assemblies must be the least restrictive means available consistent with these considerations.

5. Discrimination against non-official assemblies

Article 2 Paragraph 5 exempts from the Draft Law’s requirements “official, cultural, entertainment, recreational and sports events” and a number of other events that are organised by government authorities themselves.  Article 14 denies authorization for a peaceful assembly if such official activities are planned for the same location.

The Human Rights Committee has already indicated that treating government-organized assemblies more favourably than non-governmental assemblies in Kazakhstan constitutes an unacceptable form of discrimination against non-government organized assemblies.  In its Views in Toregozhina v. Kazakhstan (2019), the Committee stated that the Republic of Kazakhstan had provided “no evidence . . . that might justify a distinction between the regulations applicable to events of a “social and political nature” organized by non-governmental organizations, as opposed to State-run or non-political events, contrary to the Covenant’s prohibition on discrimination. (Para. 8.7)

As the OSCE Guidelines observe, “[f]reedom of peaceful assembly is to be enjoyed equally by everyone. In regulating freedom of assembly the relevant authorities must not discriminate against any individual or group on any grounds.” (Para. 2.5) The draft UNHRC General Comment confirms that “[s]tates must not deal with assemblies in a discriminatory manner.” (Para. 28) Indeed, such preferential treatment for certain government-sponsored events risks discriminating on the basis of the content of the organizers’ and participants’ common expressive purpose, which would also be contrary to Kazakhstan’s obligations relating to both freedom of assembly and expression.  As the OSCE Guidelines and the Committee have observed, “the regulation of public assemblies should not be based upon the content of the message they seek to communicate.”^[24]“The approach of the authorities to peaceful assemblies and any restrictions imposed must thus in principle be ‘content neutral’”.^[25]

6. Prohibition on foreigners, refugees, and stateless persons organizing or participating in assemblies

Articles 1 and 14 of the Draft Law guarantee the right to peaceful assembly only to citizens of Kazakhstan.  Article 1 limits the definitions of organizers, participants, and all assemblies to citizens of Kazakhstan. Non-citizen organizers and participants fall entirely outside the protection of the Draft Law. Article 14 paragraph 8 further provides that the authorities shall prohibit any assembly financed by “foreign citizens, stateless persons and foreign legal entities.”

This restriction is flatly contrary to human rights law. Article 2 paragraph 1 of the ICCPR obligates each State party to respect and ensure the rights in the Covenant to “all individuals within its territory and subject to its jurisdiction” (emphasis added).  The Human Rights Committee has made clear that “[i]n general, the rights set forth in the Covenant apply to everyone, . . . irrespective of his or her nationality or statelessness.” Specifically, “[a]liens receive the benefit of the right of peaceful assembly and of freedom of association . . . .”^[26]  The draft UNHRC General Comment further elaborates that “[i]n addition to its exercise by citizens, the right [to peaceful assembly] may also be exercised by, for example, foreign nationals, including migrant workers, asylum seekers and refugees, as well as stateless persons.”^[27]
The OSCE Guidelines confirm that “[i]nternational human rights law requires that non-nationals receive the benefit of the right of peaceful assembly’. It is important, therefore, that the law extends freedom of peaceful assembly not only to citizens, but that it also includes stateless persons, refugees, foreign nationals, asylum seekers, migrants and tourists.” (Para. 55)

7. Excessive obligations on organizers and participants

The Draft Law imposes excessive obligations on the organizers and participants in peaceful assemblies in the name of ensuring “public order,” among others. For example, the Draft Law obligates organizers to “prevent any violations of the legislation of the Republic of Kazakhstan”, “ensure the safety of buildings, structures, small architectural forms, green spaces, and other property,” “create safe conditions for the participants during the peaceful assembly”, “provide medical assistance, fire safety”, etc.  The Draft Law accordingly appears to shift to the organizers and participants the responsibilities that human rights law ordinarily places on the state to protect and facilitate the right to peaceful assembly.

The Human Rights Committee repeatedly has recognized that placing excessive and burdensome responsibilities on organizers and participants such as covering the costs of policing or security, or medical assistance or cleaning,^[28] are generally not compatible with article 21. As the Draft General Comment observes, “[t]hese costs should as a rule be covered by public funds and should not be transferred to the participants.”^[29]

8. Disproportionate sanctions on organizers and participants

Finally, the sanctions imposed under the law are excessive and disproportionate, particularly with respect to organizers of assemblies.  The Draft Law places excessive responsibility on organizers for failing to respect the rules established in relation to freedom of assembly. In particular, the Draft Law would amend the Code on Administrative Offences and the Criminal Code to establish fines of approximately $7,000 USD for organisation of, and fines of $3,500 USD for participation in, an unauthorised assembly that does not comply with the requirements of the Draft Law and results in “a significant harm”. For other non-compliant peaceful assemblies, organisation and participation is subject to fines of $700 USD and USD $350 USD, respectively. Organisers of assemblies face increased liability of approximately$7,000 USD for repeated violations.

Any sanctions imposed against persons exercising the right to peaceful assembly must satisfy the strict requirements of article 21. In other words, the sanctions must not improperly burden or impair the freedom of assembly; they must not sanction conduct that is protected by the right, and they must be necessary and proportionate to a legitimate government aim under article 21. Thus, for example, the Human Rights Committee has held that where administrative sanctions are imposed for the failure to notify, this must be justified by the authorities.^[30] As the Committee elaborates in its draft General Comment, “[w]here criminal or administrative sanctions are used against participants in a peaceful assembly, such sanctions must be proportionate and cannot apply where [the] conduct is protected by the right.” (Para. 76)

A failure to notify the authorities of an assembly . . .  should not in itself be used as a basis for dispersing the assembly or arresting the participants or organisers, or the imposition of undue sanctions such as charging them with criminal offences. It also does not absolve the authorities from the obligation, within their abilities, to facilitate the assembly and to protect the participants. (Para. 81)

Accordingly,

assembly organizers and participants are obliged to make reasonable efforts to comply with legal requirements, but they should be held accountable [, civilly or criminally,] for their own conduct only. Responsibility of organizers or participants for damage caused by other participants in an assembly should as a general rule not be imposed. If this is done, responsibility must be limited to what they could have foreseen and prevented with reasonable efforts. (Para. 75) (Emphasis added)

The OSCE Guidelines concur in this approach, providing, for example, that “if there are reasonable grounds for non-compliance with the notification requirement, then no liability or sanctions should adhere.” (Para. 110) “Organizers of assemblies should not be held liable for the failure to perform their responsibilities if they have made reasonable efforts to do so. Furthermore, organizers should not be held liable for the actions of participants or third parties, or for unlawful conduct that the organizers did not intend or directly participate in.” (Para. 112)

Conclusion

In sum, as drafted, the proposed legislation includes of number of restrictions on freedom of assembly that are fundamentally contrary to Kazakhstan’s human rights obligations, including (1) excessive notification and approval requirements; (2) excessive authority to ban an assembly; (3) a prohibition on spontaneous assemblies; (4) restriction of assemblies to specific locations; (5) preferential treatment for assemblies organized by the government; (6) a prohibition against foreigners, refugees, stateless persons from organising or participating in assemblies, (7) excessive obligations on organizers and participants; and (8) excessive sanctions for organizers and participants. The timing and process for adopting a law that so fundamentally impacts domestic compliance with core human rights obligations itself raises serious human rights concerns, given the limited ability of civil society organizations and the general public to participate in a robust public debate regarding the law during the quarantine.

In light of these serious human rights concerns, the IBAHRI, the ICJ and the CCPR Centre urge the Senate and/or the President of the Republic of Kazakhstan to halt consideration of the Draft Law, and to seek guidance from the OSCE/ODIHR Panel of Experts on Freedom of Assembly and Association, the Office of UN High Commissioner on Human Rights, and/or the Venice Commission regarding how the current law on freedom of peaceful assembly might be revised consistent with Kazakhstan’s international human rights obligations.

* * * * *

International Bar Association’s Human Rights Institute: Established in 1947, the International Bar Association (IBA) is the world’s leading organisation of international legal practitioners, bar associations and law societies. The International Bar Association’s Human Rights Institute, an autonomous and financially independent entity, works with the global legal community to promote and protect human rights and the independence of the legal profession worldwide. Seewww.ibanet.org.

International Commission of Jurists: Composed of 60 eminent judges and lawyers from all regions of the world, the International Commission of Jurists (ICJ) promotes and protects human rights through the Rule of Law, by using its unique legal expertise to develop and strengthen national and international justice systems. Established in 1952 and active on the five continents, the ICJ aims to ensure the progressive development and effective implementation of international human rights and international humanitarian law; secure the realization of civil, cultural, economic, political and social rights; safeguard the separation of powers; and guarantee the independence of the judiciary and legal profession. See www.icj.org.

Centre for Civil and Political Rights: The Centre is an independent, non-governmental organisation dedicated to contribute to the implementation of the ICCPR through support to the civil society and through connecting key actors engaged to implement the UN Human Rights Committee recommendations at the national level. See www. http://ccprcentre.org.

*Louis Henkin Professor of Human and Constitutional Rights, Columbia University School of Law. Former Vice Chair and Member, UN Human Rights Committee (2015-18). Former Member, European Commission for Democracy through Law of the Council of Europe (Venice Commission) (2013-19). Commissioner, International Commission of Jurists and Council Member, International Bar Association Human Rights Institute.

^[1] OSCE ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (2^nd edition, 2010) (hereinafter “Guidelines”).

^[2]Venice Commission, The Rule of Law Checklist (2016) at 21 (law making procedures); UNHRC, Concluding Observations on the sixth periodic report of Hungary, CCPR/C/HUN/CO/6 (2018), para. 8 (“especially in relation to laws affecting the enjoyment of human rights, [the state party should ensure] that mechanisms are in place to guarantee a transparent, inclusive and participatory process that involves opposition politicians, civil society, other relevant stakeholders and the general public, and provides adequate opportunity and time for the meaningful review and proper debate of legislative proposals and amendments” consistent with articles 2, 15 ICCPR).

^[3] See http://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002126_.

^[4] See the latest version: http://senate.parlam.kz/ru-RU/lawProjects/download?fileId=26842.

[5]See OHCHR Kazakhstan, https://www.ohchr.org/EN/Countries/ENACARegion/Pages/KZIndex.aspx.

^[6]See, e.g., Insenova v. Kazakhstan, CCPR/C/126/D/2542/2015 (2019); Suleimenova v. Kazakhstan,CCPR/C/126/D/2416/2014 (2019); Abildaeva v. Kazakhstan,CCPR/C/125/D/2309/2013 (2019); Dzhumanbaev v. Kazakhstan,CCPR/C/125/D/2308/2013 (2019); Toregozhina v. Kazakhstan, CCPR/C/126/D/2311/2013 (2019); Ukteshbaev v. Kazakhstan,CCPR/C/126/D/2420/2014 (2019); Zhagiparov vs. Kazakhstan, CCPR/C/124/D/2441/2014  (2018); Toregozhina v. Kazakhstan, CCPR/C/124/DR/2257/2013 and CCPR/C/124/DR/2334/2014 (2018); Sviridov v. Kazakhstan,CCPR/C/120/D/2158/2012 (2017); Toregozhina vs. Kazakhstan, CCPR/C/112/D/2137/2012 (2014).

[7]UNHRC, Draft General Comment No. 37 on Article 21: The right of peaceful assembly (2019) (hereinafter draft UNHRC General Comment), available at https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/Pages/GCArticle21.aspx. The Committee has completed its first reading of draft General Comment No. 37.  Although the draft General Comment remains subject to minor revision and approval by the Committee, the provisions referenced herein reflect established interpretations of the Human Rights Committee.

^[8]Suleimenova v. Kazakhstan (2019), para. 9.4.

^[9]Draft UNHRC General Comment, para. 8; see alsoparas. 26-27.

^[10]OSCE Guidelines, para. 2.1.

^[11]Suleimenova v. Kazakhstan (2019), para. 9.4.

^[12]Draft UNHRC General Comment, para. 45.

^[13]Suleimenova vs. Kazakhstan (2019), para. 9.5.

^[14] Draft UNHRC General Comment, para. 84, citing CCPR/C/MAR/CO/6, para.45; CCPR/C/GMB/CO/2, para.41; and ACHPR, Guidelines on Freedom of Association and Assembly in Africa, para.71; Poliakov v. Belarus, para. 8.3.

^[15] Draft UNHRC General Comment, para. 80, citing, inter alia, Kivenmaa v. Finland, para. 9.2; Popova v. Russian Federation, para.7.5; Sekerko v. Belarus, para. 9.4.

^[16]Tulzhenkova v. Belarus (CCPR/C/103/D/1838/2008), para. 9.3; see also Evrezov and others v. Belarus (CCPR/C/112/D/1999/2010 and Corr.1), para. 8.5; Draft UNHRC General Comment. paras. 37-38.

^[17]Suleimenova vs. Kazakhstan (2019), para. 9.5.

^[18]Draft UNHRC General Comment, para. 49.

^[19]Suleimenova vs. Kazakhstan (2019), para. 9.5.

^[20]Abildayeva vs. Kazakhstan (2019), para.8.7 (“The State party has also failed to demonstrate why spontaneous assemblies are not protected.”).

^[21] Popova v.The Russian Federation, CCPR/C/122/D/2217/2012 (2018).

^[22]Suleimenova v. Kazakhstan (2019), para.9.4; Toregozhina vs. Kazakhstan (2019), para. 8.4.  See also Turchenyak et al. v. Belarus, CCPR/C/108/D/194 (2013), para. 7.4.

^[23]  Draft UNHRC General Comment, para. 25, see also para. 61. OSCE Guidelines, para. 3.5.

^[24]OSCE Guidelines, para. 94.

^[25]  Draft UNHRC General Comment, para. 25, citing OSCE Guidelines, para. 3.3.

^[26] UNHRC, General Comment No. 15: The Position of Aliens Under the Covenant (1986), paras. 1, 7.

^[27] Draft UNHRC General Comment, para. 5, citing CCPR/C/NPL/CO/2, para. 14.

^[28]CCPR/C/BLR/CO/5 (2018), paras.51-52 (expressing concern at the “stringent conditions for granting authorization, including undertakings to ensure public order and safety and the provision of medical and cleaning services”); Poliakov v. Belarus, CCPR/C/111/D/2030/2011 (2014), paras.8.2–8.3.

^[29]Draft UNHRC General Comment, para. 74, citing ACHPR, Guidelines on Freedom of Association and Assembly in Africa, para.102(b).

^[30] See, e.g., Popova v. Russian Federation, paras. 7.4-7.6.

Cover letter in English and Russian — Пояснительное письмо на русском и английском языках

Скачать заявление на русском

Download in English

Иллюстрация Тимура Оспанова